院系学术治理方式的本质透视——制度之眼与历史之维
2017年06月20日09时00分    阅读:3590
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主要观点

学术治理方式是学术组织中相关利益主体参与决策学术事项、分配学术资源、制定学术规则的方法与形式的总称。

从学术治理方式的两个基本的维度:学术决策的主体与学术决策的形式划分出党政联席会集体决策、学院领导个人决策、学术委员会集体决策、学术权威个人决策等四种治理方式。

从制度主义视角来看,学院学术治理方式的本质是学术权力配置的制度化,学术权力的配置是不平等的,不同主体所享之学术权力呈现出一种明显的权力圈层结构,此外还体现为学术人员之间的权力不平等。

在历史维度下考察院系学术权力不平等配置的制度化历程,学术权力的不平等配置始于高度集中计划管理体制的确立以及教授权力组织的废除,而学术委员会的诞生与发展尚未根本解构学术权力的不平等状况。

学术委员会长期作为一种边缘化的组织形式,固化了学术权力不平等的状况。被寄予厚望的学术委员会主导下的新型学术治理格局远未形成,这既是由于规制性不足所致,也与规范性不足密切相关,价值观的缺位更是一种深层次的原因所在。

正文

当前,人们对“大学办学院”还是“学院办大学”的认识日益清晰,“没有一流的学院,就难有一流的大学”。“院系自治”或“基层学术单位的自治”不仅是学术界的话语,也正成为高校改革的行动。在此背景下,关于院系治理的学术讨论日趋升温。本文聚焦院系治理的核心议题——学术治理问题,从制度的视角透视其本质,并从历史的维度加以阐释分析。

一、问题提出:院系学术治理方式的理性思考与现实形态

院系是高校内以学科为基础的二级学术行政组织。在组织属性上,院系具有“学术-行政”二重性,其中学术性是院系的本质属性,行政性是院系的典型特征;在组织依托上,院系的组织材料是学科,学科是院系组织建制的基础;在组织层级上,院系位于管理层级的第二层级,在“三级建制、二级管理”体制中,院系是大学组织建制的中间层级,是管理权力的基础层级,享有相应的行政职权,包括财务权、人事权、内部事务管理权等。“院系”在现实语境中是对高校内部二级学术组织建制的日常表述,既包括直属学校管理的实体“学院”,也包括与学院平级的直属“学系”,但不包括学院下设的三级“学系”。

学术治理是在学术管理基础上发展起来的概念。所谓学术管理,是指对大学学术事务与学术活动的管理。从维系知识生产和再生产的角度看,学术管理主要履行三大职能:(1)在教学和研究活动中维护学术规范和学术自由的原则;(2)评定学术成果;(3)对组织(包括大学和各个院系)的学术发展规划和学术资源配置作出决策。学术治理是治理理念在学术组织及其学术事务决策及管理中的运用。学术治理区别于学术管理,重在强调理念的转变,即改变传统的“管理只是少数人所拥有的特权”的观念,倡导平等、共享、协商、责任等价值在学术事务管理中的作用,以区别于学术行政管理所固守的权力、等级、服从、效率等理念。尽管如此,学术治理与学术管理仍是可以并存的,治理理念契合了学术管理改革的趋势,丰富了学术管理的内涵,促进了学术管理的现代化,有助于建立更符合学术组织本质要求的学术管理体系。

学术治理方式是学术组织中相关利益主体参与决策学术事项、分配学术资源、制定学术规则的方法与形式的总称。从权力主体的角度看,学术治理包含多元成分,教师是治理主体的核心(应然状态),同时也承认行政管理者在学术治理中存在的现实性与合理性;从权力客体的角度看,学术治理围绕“学术”展开,具体包括决策学术事项、分配学术资源、制定学术规则;从权力的集中程度来看,学术治理方式包含着学术权力的完全集中到学术权力的完全分散这一连续谱系,因此,历史和现实中实际存在的治理和管理方式,都可以纳入连续谱系的某一区间或某一点之上。从决策的角度来看,学术治理方式有两个基本的维度:一是学术决策的主体;二是学术决策的形式。学术决策的主体可以分为行政主体和教师主体,学术决策的形式可以分为集体决策和个人决策,由此可以形成四种基本学术治理方式:行政集体式、行政个人式、教师集体式、教师个人式。为了与学术治理实践相统一,我们将四种方式分别命名为:党政联席会集体决策、学院领导个人决策、学术委员会集体决策、学术权威个人决策。

笔者对上述四种院系学术治理方式在实践中的采用情况进行的问卷调查表明,院系学术决策中采用的首要方式,行政集体决策即党政联席会决策方式占比最高,达到了46.5%;其次是学术集体决策即学术委员会决策方式占29.9%;行政个人决策方式即领导个人决策方式占20.1%;另有3.6%的首要决策方式为学术个人决策即学术权威个人决策方式。由此可见,当前院系学术治理以“党政治学”为主导方式,行政支配倾向明显;与此同时,学术委员会决策是“党政治学”的重要补充,两类集体决策形式构成了学术治理方式的主流。

进一步的调查发现,在学院学术决策中,普通教师的参与水平相比学院行政领导明显偏低,学术权力的等级化特征十分明显。学术事务中学院核心领导、其他领导和普通教师三个群体在决策中的参与水平差距明显。首先,党政核心领导位于学术决策的核心层。党政核心领导包括院长、书记、副院长、副书记,一般由他们组成党政联席会议或院务委员会。学院的领导体制决定了该群体在学术决策中参与水平最高。其次,其他行政领导在学术决策中位于中心外层。其他行政领导包括系主任、研究所所长、实验室主任和工会主席。该群体主要是学院下设学术单位的具体负责人,他们在涉及学院办学的基本事务中扮演着举足轻重的作用,这使其在学术决策中的参与水平虽低于党政核心领导,但高于普通教师。最后,普通教师位于学术决策的边缘层。没有任何行政职务的专任教师,他们在各项学术决策中的参与率既显著低于党政核心领导,也显著低于其他行政领导,是名副其实的边缘群体。由此,学院学术治理中清晰地呈现出学术权力配置的等级化特征。

二、制度之眼:学院学术治理方式的本质是学术权力配置的制度化

院系学术治理方式的上述现状说明了什么?制度主义提供了一个透视视角。从最一般的意义上讲,制度是“一种组织化的、已经确立的程序”。这些程序表现为持续性的社会规则,或已经获得某种地位或特征的社会秩序或模式。从制度主义的观点看,学术治理方式可以视为一整套关于哪些主体能够参与制定学术规则,以及如何分配学术资源的稳定的社会秩序。而学术规则的制定和学术资源的分配,正是学术权力的具体表征。因此,学术治理方式在本质上是关于学术权力的分配和运行的制度安排。

在日常语境中,行政人员所享有的权力通常被笼统地称为行政权力,学术人员所享有的权力通常被笼统地称为学术权力。这样依据权力主体来进行权力的粗线条划分,有简便的优点,也有容易引起混乱的不足。在严格意义上,“行政权力”的概念所侧重说明的是权力的来源和行使方式,它“是以行政管理体制为基础,以行政管理职能为依归,由行政机构或行政人员所行使的一种法定权力”。而“学术权力”的概念所侧重说明的是权力的客体,即“管理学术事务的权力”,其主体可以是行政管理机构或行政管理人员,也可以是教师民主管理机构或教师,而其行使方式可以是行政命令式的,也可以是民主协商式的。因此,在特定意义上讲,学术权力与行政权力并非对称概念。我们在严格意义上使用的学术权力概念,包含了行政人员和学术人员两类主体所享有的学术规则制定权和学术资源分配权,即既包括学术人员所享之学术权力,也包括行政人员所享之学术权力。

院系学术治理方式的现状表明,学术权力的配置是不平等的,不同主体所享之学术权力呈现出一种明显的权力圈层结构。学术权力的不平等,主要表现为行政人员与学术人员两大群体间的不平等。在学术管理中,行政管理人员尤其是行政领导,由于其担任一定的行政职务,自然具有其行政职务所赋予的管理权力,可以以行政命令的方式进行学术事务的决策,对学术资源进行分配。而在未建立学术治理组织(如学术委员会)或学术治理组织未能有效运转的情况下,行政人员事实上垄断了学术权力,学术权力成为高度科层化的学术权力。而在高度科层化的学术权力格局中,少量的行政人员集中掌握了几乎全部的学术权力,而广大的学术人员则在学术权力分配中处于无权的地位。当前,行政领导和学术人员之间的学术权力不平等状况十分普遍。学术权力的不平等现状,易造成群体间的紧张关系,学术人员在身份认同上也会由此产生困惑——名义上的主人、事实上的雇员。

学术权力的不平等,还表现为学术人员之间的权力不平等,这一点容易被忽视。学术委员会普遍建立后,多数行政领导在学术委员会中兼任委员,由院长来兼任学术委员会主任也是一种普遍现象。这易造成学术委员会被行政力量所主导和控制的局面,从而降低学术委员会在组织中的威信,亦不利于缓解行政人员和学术人员之间的学术权力不平等状况。而学术委员会的产生一旦缺乏民主选举的程序,还会造成一种新的不平等,即教授之间的学术权力不平等。正如有学者指出的,“现在的学术委员会人为地把教授分为两类,一类(多数人)的命运掌握在另一类(少数人)手中,多数教授中的每一位教授其权力利益都要受制于少数教授,晋升教授的人的命运则完全被少数教授所垄断。显然这违反了学术民主原则”。笔者进行的调查表明,担任学术委员会职务的教师与不担任学术委员会职务的教师之间在参与学术事务决策方面具有非常显著的差别:在排除了院系党政领导的前提下,学术委员会成员的学术决策参与率几乎是100%,而非学术委员会成员的学术决策参与率则普遍较低。

制度学派认为,制度“能约束行动并提供秩序的共享规则体系,这个规则体系既限定行动主体追求最佳结果的企图和能力,又为一些自身利益受到通行的奖惩体制保护的社会集团提供特权”,院系学术治理方式所蕴含的学术权力也体现出这一制度化特征。学术权力不平等在学术管理架构下产生,在学术管理实践中不断地再生产,并成为一种制度化的不平等。正如朱克尔所说,“制度化常常是作为我们在‘创造’各种结构时的一种副产品而偶然地或附带地(accidentally)发生的”。

三、历史之维:院系学术权力不平等配置的制度化历程

把院系学术治理方式放在历史的时空中加以考察,有利于厘清学术权力不平等的制度化历程,即揭示学术权力的不平等配置是如何获得规范与认知的认可,并逐渐被视为当然而广泛接受的过程的。

(一)学术权力的不平等配置始于高度集中计划管理体制的确立以及教授权力组织的废除

新中国成立后所确立的高度集中的计划管理体制,通过自上而下的制度化扩散过程,延伸至社会管理的方方面面,作为学术组织的高等学校自然也不例外。高度集中的计划体制,本质上是一个权威体制。周雪光指出,维系中国政治权威体制的两大机制分别是“科层制度和一统观念”。科层体制具有权力关系明确、等级层次有序的结构特点。“在权威体制中,国家组织覆盖范围之广,治理层次之深入,涉及内容之繁多,行政性动员之频繁,是任何其他治理模式所无法望其项背的。”在国家的权威体制下,大学亦被同构为科层结构,在大学及其内部采用与政府几乎完全对应的科层等级制度。这就是大学科层化(行政化)的源头。在制度的认知维度上,一统观念提供了重要的文化支撑。在传统社会,以礼教为核心的儒家文化有效建构和维系了一统观念,“在当代中国,国家依靠马列主义意识形态统一执政党内部的观念,曾有效替代了儒家文化观念制度的维系功能”。统一的科层结构和观念体系所维系的权威体制,不仅使政府对大学的管理采用行政命令和直接指挥的方式,而且使大学内部的管理包括学术管理在内普遍采用行政管理方式。在宏观层面,权威体制下的地方治理权受到了极大的削弱;与之相对应的是,在微观层面,高校内部基层组织的治理权(自治权)也受到了极大的限制。因此,高度集中的权威体制,使得大学自治和学院自治付诸阙如,大学所赖以独立的“双重自治结构”整体处于塌陷状态。这不能不说是新中国对教育进行改造所付出的沉重代价。当下所讨论的现代大学制度建设之艰难,无疑与这一制度的路径依赖紧密相连。

国家建立起一整套高度集中的计划管理体制,这一制度通过强制机制自上而下进行扩散,并进而影响到组织场域中的行动者。在这一制度化过程中,学术组织与政府高度同构,学术组织内部高度科层化,学术管理方式高度行政化,曾经的教授治校传统和教授会组织形态被彻底否定和废弃,学术权力被行政所垄断,学术权力等同于学术领域的行政权力,而学术领域的学者权力几乎被清零,至少组织化的学者权力不复存在了。由此,相互制衡的多主体学术权力被高度规约为一元化的行政化学术权力,奠定了学术权力主体间的绝对不平等地位。同时还应看到,在高度集中的行政管理体制下,院系甚至高校所享有的权力也是极其有限的,这正是权力和资源高度向上集中的表征。对于高校来说,办学自主权还是一个不曾出现的概念,大学在政府的直接管理之下,这种管理不仅是宏观的管理,也是微观的管理,包括课程的管理、师资的管理、学位的管理、资产的管理等等,可谓细致入微,无孔不入。可以说,本是学术机构的大学已经行政“化”了,化为一级行政管理机构,化为政府行政权力链条中的一环,并且继续向大学内部渗透和扩散,形成了大学内部的行政化、衙门化。在这样的体制环境中,大学自治作为一种话语彻底消失了,大学对基层学术组织的管制十分周密,基层学术组织自治无从谈起。

(二)学术委员会的诞生与发展尚未根本解构学术权力的不平等状况

1.学术委员会的诞生,其政策立意并不在改善学术权力的不平等。

回顾历史发现,文革后出现的学术委员会是顺应政治上调整知识分子政策的产物。从政策出台立意来看,与当今的学术治理改革目标(尤其是以学术委员会为最高学术机构的改革任务)具有本质的不同。当时的学术委员会制度其目的不是对学者群体进行实质赋权,自然也不是为了与行政人员分享学术权力,更不是为了重现教授治校的传统,而仅仅是为了发挥知识分子智力作用而建构的一种组织形式。但这样一种政策设计,对日后学术治理格局的形成以及学术治理系统的改造产生了深刻的体制影响。究其原因,是因为一项重大政策的出台,即使在当时具有一定的偶然性,但一旦政策实施就会对后续政策及其实践产生持续的影响,甚至被锁定在最初的政策所设计的轨道上,即具有典型的路径依赖特征。

2.学术委员会的存续,着意于满足学术权力合法化的欲求而非学术权力不平等的改善。

学术委员会的普遍设立,既是一种强制机制,也是一种合法性机制。最常见的一种合法性途径是运用权威,在这种情况下,强制性权力通过一种既支持又制约权力实施的规范框架而合法化,从而使权力转化为权威,得到别人的遵守。由党政联席会、行政领导个人所掌握的是行政化了的学术“权力”,而学术委员会所象征的是学术“权威”,借由学术委员会制度,学术权力——无论其主体是行政人员还是学术人员——实现了向学术权威的转化,从而增强了学术治理的合法化。

3.学术委员会不利的制度环境,在根本上限制了学术权力不平等状况的改善。

(1)学术委员会有限的职责权限,限制了学者学术权力的生长空间,学术权力不平等状况的改善缺乏外赋权力和内在作为。学术委员会的定位是智库,仅具有咨询审议权,既无最高决策权,也不是决策的必不可少环节,因此既不能独立对学术决策负责,又不能对最终决策的行政权力进行直接的制衡。学术委员会组织诞生之初,由于特定的政治考量,对其赋予较低的职责权限,这一具有部分偶然性的制度设计对学术委员会组织其后的发展产生了关键性影响,以学术委员会为重要组织载体的学术治理举步维艰,陷入路径依赖且呈现出明显的路径“锁定”特征,表现为1998年通过的《高等教育法》对学术委员会的赋权仍沿用这一模式。打破路径锁定是新近之事,教育部《高等学校学术委员会规程》规定,学术委员会为学术事务最高决策组织,综合行使决策、咨询、审议职权。2015年底修订的《高等教育法》进一步扩充了学术委员会的职权,这为学术治理体系的改革提供了最高的法律依据。学术委员会在实际运行中权力匮乏,又与其权力运作有关。学术委员会的权力一方面是外界赋予的,一方面是在权力运行中争取的。在这个意义上,权力既会生长,也会消退。从资源依赖的角度来说,任何治理结构都必须考虑物质资源,然后才能考虑权力的非对称性。“如果规则与规范有效,就必须得到具有奖惩作用的权力的支持。反过来,那些拥有表现为额外资源形式的权力的人,都试图寻求使用这种资源的权威与合法性”。事实是,一方面通过削弱学术委员会的权限,可以有效实施对学术委员会的领导和控制,另一方面通过将学术委员会行政化、官员化,使学术委员会成为配置资源“权威与合法性”的象征。学术委员会组织虽被认为契合了学术民主管理的价值观念,但这种观念的落实仍然需要资源的有效支持,否则就是空中楼阁,就是镜花水月。“文化信念或者如塞维尔所说的‘图式’要可行,就必须与资源相联系,并常常体现在资源之中:得不到各种资源的支持而再生的图式,最终会被放弃和忘记,正如资源的使用得不到文化图式的指引,最终会消散和衰败一样。”

(2)学术委员会运行的规范系统一直未能普遍建立,限制了学术委员会的深入发展,而占支配地位的仍然是科层规范系统。规范是规定事情应该如何完成,并规定追求其结果的合法方式或手段。学术委员会是对学术事务进行民主管理的组织,其成员应具有普遍的代表性,实行广泛的协商和民主的表决,决策民主公正公开是其重要的规范诉求。笔者的调查显示,学术委员会组织在制度完备性、成员代表性、召开及时性、决策公正性、公决公开性五大指标上,均值分别为2.85、3.14、2.94、3.15、3.25(赋值范围为1-5),这说明学术委员会的规范系统仍然亟待强化。

学术治理规范未能广泛建立,原因在于学术系统内部的科层规范系统根深蒂固,其他社会规范系统对学术系统亦有广泛的渗透。从社会系统来看,中国社会普遍缺乏程序意识、规范意识,重结果而忽视过程。长期以来,国家的计划管理模式对社会管得太死,包括学术领域在内的各行各业并未按照社会分工的逻辑培养各个社会团体的职业规范及其伦理,甚至不承认这种规范伦理存在的必要。学术领域仅仅是遵照社会的一般规范尤其是行政规范来行事,而缺乏具体的、可操作的学术运作规范。许多时候,学术管理也不得不依赖于私人关系、个人才能、领导魄力,其结果是学术管理的规范程度普遍不高,缺乏制度化的特点。

(3)学术委员会运行的价值观念系统受到精英治理观念的挑战,学术民主观念的落地仍任重道远。学术治理中流行的价值观以精英治理和民主治理最为典型。学术治理的精英化与民主化,虽然在理论上可以并行不悖,但冲突亦是显而易见的。学术治理交由精英主导,不但是传统的观念,而且形成了一整套精英治理制度;学术民主管理的观念虽然为普通教师所接受,但一直受到精英治理观念的压制,难以转化为普遍的治理实践和治理制度。中国大学和中国社会一样,历来推崇精英治理的理念,即选拔和培养学术精英,使其成为学术组织的领导人,并赋予其诸多权力,使其成为组织的名片和象征,并让他们来主宰学术组织的发展。接班人制度是培养精英的代表性制度。在精英治理的观念下,学术决策应该掌握在精英手中,或者在少数精英群体中分享,而不是广泛地分享学术权力。学术人员参与学术决策虽然得到普遍认同,但在参与的深度和广度上差别很大。在许多领导的观念里,教师参与课程、教学等事务性决策是可以的,但其他决策要严格限制,因为参与并非越多越好,而维护学术决策主体的精英化既体现了决策的科学化取向,也彰显了权力的集中趋势,权力是在有限主体间分享的,而不是无限分享的。而且行政人员其另一个身份也是学者和教授,由行政主体来构成学术委员会进行学术决策一样无可厚非。这些价值观念使得学术权力集中在行政机构手中,而只有极少数高级教授参与了这一权力分享过程,且被严格地控制着。高校组织事实上成为一个“科层逻辑与民主逻辑并存”的场域,民主逻辑又普遍受到科层逻辑的压抑和制约,虽普遍存在民主治理之形,但民主的门槛之高使得参与者必须具有较高的学术和行政地位才有可能享有资格和机会。而民主的过程之虚使得行政权力主导议题甚至结果,学术治理组织许多时候实际上扮演了尴尬的“白手套”角色。对于民主意识普遍较高的高校教师群体而言,“民主、科学的理想与现实组织状态的矛盾”实为一种普遍困惑。

综上,学术委员会长期作为一种边缘化的组织形式,固化了学术权力不平等的状况。被寄予厚望的学术委员会主导下的新型学术治理格局远未形成,这既是由于规制性不足所致,也与规范性不足密切相关,价值观的缺位更是一种深层次的原因所在。以上分析表明,学术治理的改革注定是一个权力调整过程,注定是一个规范建立尤其是价值观念落地生根的过程。(摘自《江苏高教》2017年第6期)

(郭建耀/供稿 高等教育研究所/审核)
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